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中国环境与发展国际合作委员会2018年年会给中国政府的政策建议

发布时间:2019-03-12作者:来源:国合会

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一年来,中国环境与发展国际合作委员会(以下简称国合会)紧紧围绕第六届国合会四大课题,设立若干专题政策研究项目,充分发挥智力密集优势,深入开展研究工作,并以此为基础经全体委员深入讨论,最终形成此政策建议。

国合会委员认为,未来世界可能会受到各种冲击的影响,其中许多冲击与环境风险紧密关联。贸易战可能会影响应对全球气候变化行动,生物多样性丧失会影响到减贫。与此同时,一些大国正试图退出环境和其他国际协议。当前,中国已成为绿色发展的重要参与者,其所面临的新的重大挑战就是在持续推进国内绿色发展的同时,成为全球绿色发展的引领者,在保障美丽中国目标实现的同时,为子孙后代留下一颗健康美丽的星球。

一、加强气候变化减缓行动,提升中国对全球气候治理的贡献

最新的政府间气候变化专门委员会有关全球升温1.5℃的报告指出,《巴黎协定》后现有的全球行动与全球为避免灾难性气候变化所应采取行动之间尚存巨大差距,挑战远超预期,各国政府必须加强国内措施和国际合作。我们必须在体系层面进行创新,而不仅仅是技术创新,还应包括机制、政策、经济、企业发展模式、消费行为等方面的创新。

考虑到中国已取得的显著进展,中国的温室气体排放可争取提前达峰,并争取整体峰值低于预期。气候变化行动可以在促进金融稳定、增加就业、减贫、防治污染、提高人民健康水平、推进供给侧结构性改革等领域发挥重要作用。

为充分利用好中国当前机构改革所带来的机遇,建议中国政府从以下三方面加强应对气候变化。

(一)建立高效的部门协调机制。由国家应对气候变化与节能减排领导小组牵头,协调统一应对气候变化行动,以制定和落实各项短期规划(“十四五”规划)、中期规划(2030年国家自主贡献方案修订版和美丽中国2035)和长期规划(到2050年的“世纪中叶战略”)为契机和抓手,协调实现各领域战略目标。

(二)加强应对气候变化与改善环境空气质量的协同管理。在法律法规制定及数据公开、监测、执法、监管和追责等制度设计方面,加强应对气候变化与解决其他环境问题的协同性。将应对气候变化相关指标纳入中央生态环境保护督察工作体系。突出地方层面应对气候变化的重要性和必要性,强化地方能力建设。

(三)加强煤炭使用控制,推广可再生能源,扩大能效增幅。取消配额制或长期合同,控制工业煤炭使用,加大对煤炭依赖型省(区、市)经济转型的支持力度。结清尚未落实到位的可再生能源补贴,并构建一套新的可再生能源支持政策体系。在实施《蒙特利尔议定书基加利修订案》中发挥引领作用,制定全球领先的空调能效标准,并将出口产品纳入标准实施范围,开展规模集中制冷示范项目。

二、积极推动《生物多样性公约》履约,在制定2020 后全球生物多样性保护目标方面发挥强有力的领导作用

《生物多样性公约》第十五次缔约方大会(COP15)将于2020年由中国承办。COP15是开辟全球绿色治理新征程的重要契机,也是展示中国建设生态文明承诺和成就、积极参与生物多样性保护和生态系统全球治理的重要平台。大会的预期目标是,制定2020 后全球生物多样性保护目标,采取积极措施大幅减少世界各地的生物多样性丧失,并扭转全球生物多样性丧失的趋势。简言之,即推动实现生物多样性丧失的拐点。中国应发挥强有力的领导作用,积极促成COP15实现以下目标。

(一)提出2020 后全球生物多样性保护框架。深入研究、主动外交、广采众议,提出有雄心、有历史意义、可实现的、有建设性的2020后全球生物多样性保护框架。

(二)建立有效机制,确保公约战略目标如期实现。主要应考虑以下几个方面:1.鼓励企业、民间组织和其他社会主体积极参与。2.创新公约实施机制,开展定期审查,开发推进手段。3.不断提高国家自主贡献及其他利益相关方目标。4.探讨创新金融投资机制。5.积极沟通交流,同气候变化、海洋治理、贸易与投资、联合国可持续发展目标等重要国际议程保持一致,形成协同效应。

(三)展示中国生物多样性保护经验,为国际社会提供参考借鉴。大力宣传生态文明、生态红线、绿色金融、自然资源资产核算和审计、生态补偿、生态环境执法、国家公园体系等中国提出的国内措施和国际倡议,将生物多样性议题主流化,融入其他领域。在基础设施或可再生能源项目空间规划的编制实施中,避免或最小化项目建设对生物多样性所带来的负面影响,并给予相应补偿。

(四)加强海外投资和贸易中的生物多样性保护。中国应立即采取措施加强建设绿色“一带一路”(见第四节),主动推动与周边国家的联合生物多样性保护议程(如将跨界雪豹保护作为“一带一路”的绿色排头兵),并降低木材、棕榈油、大豆、海产品等进口商品供应链上的环境、气候与生物多样性影响。

(五)推进国家领导人持续的政治参与。借鉴2015年巴黎气候大会的做法,在2020年联合国大会期间就COP15主题召开国家元首或政府首脑会议,尽早开展积极主动的外联活动,凸显COP15重要意义。为COP15和日后的公约谈判履约工作任命一位自然保护事务特别代表。

三、加强海洋生态环境治理,强化中国在全球海洋治理体系中的作用

世界许多地方的海洋生态系统正受到威胁,包括过度捕捞和海水养殖、沿海和近海栖息地破坏、塑料垃圾等污染、气候变化的影响以及在建立海洋保护区和生物多样性保护方面力度的不足。中国的沿海和海洋生态系统也面临着这些危机,加之中国是公海资源的重要用户,其远洋船队和海产品进口对世界许多地区的海洋生物资源都会产生影响。

针对海洋生态资源保护,国合会有如下建议。

(一)加强对海洋和沿海生态系统的法律保护。中国应制定新的水产养殖方面的法律,并出台清晰的限制废物排放标准;要求所有养殖场定期报告库存量,并授权有关部门开展例行现场检查。

(二)建立高科技监测系统。支持打击破坏海洋的腐败和非法活动,促进海洋保护、限额捕捞和渔业产出管理。

(三)制定旨在恢复海洋生态系统功能和服务的国家行动计划。该计划应涵盖由农业农村部、生态环境部、自然资源部以及沿海各省(区、市)地方管理机构负责的相关行动。

(四)建立关于中国沿海和海洋生态系统健康的国家“海洋生态报告卡”制度。

针对海洋污染和沿海栖息地问题,国合会有如下建议:

(一)构建地表水和海洋综合治理机制。改进对河流和入海口的实时监测,改善地表淡水和海水之间水质标准的衔接,整合河长制、湖长制与湾长制。

(二)制定海洋垃圾污染防治国家行动计划。加快研究和应用塑料替代产品,创新废物处理方法。

(三)发起共同应对海洋塑料污染的国际合作平台。充分利用伙伴关系,联合有关国家和地区应对塑料污染。近期中国政府和加拿大政府关于应对海洋垃圾和塑料的联合声明正是一项中外合作的典型范例。

(四)加强对全球关注的新兴海洋环境问题的研究。优先课题包括海洋酸化、海洋塑料和微塑料、热点地区缺氧以及其他关乎全球的新兴海洋环境问题。

四、推动绿色“一带一路”建设,共建“一带一路”绿色发展国际联盟

“一带一路”倡议重点关注基础设施建设,因此,必须认真考虑项目的长期生态环境影响及其气候影响。为进一步完善项目的选择和设计,“一带一路”倡议应与《巴黎协定》、全球生物多样性目标和联合国2030年可持续发展目标保持一致。为降低项目的环境和社会风险,中国应采纳国际社会认可的环境社会保障措施和信息公开规定,并在项目规划早期引入公众参与。具体建议包括:

(一)开展独立的可行性研究以及经济、社会和环境影响评价,同时征求当地公众意见。聘请独立的审查和核证专家,并确保信息透明度。建立健全“一带一路”项目绿色仲裁机制。依托向公众开放的“一带一路”生态环保大数据服务平台,广泛实现信息共享。

(二)加快建设“一带一路”绿色发展国际联盟等合作平台。发起“一带一路”绿色城市倡议,并在海上丝绸之路沿线国家间建立合作伙伴关系网络,促进可持续海洋治理。

(三)为“一带一路”沿线国家环境部门提供人力、技术和科研能力建设等方面支持。支持绿色投资知识和经验共享平台建设,如全球绿色金融领导力项目和可持续银行网络建设。

(四)制定负责任的海外投资要求,替代现行的自愿性指南。落实性别主流化,将其作为“一带一路”项目最佳实践的一部分。

(五)启动绿色“一带一路”基金。评估和展示“一带一路”基础设施可持续投资商业案例。

五、推进长江经济带绿色发展,推动长江保护立法

“长江经济带”的概念与众不同,代表了中国乃至世界流域管理的重要新途径。对推进长江经济带绿色发展,国合会提出如下建议。

(一)在战略上,应将环境治理和生态恢复工作重点放在对整个流域健康造成重大影响的特定领域,首要即固体废物污染防控。1.继续努力减少固体废物总量,防治其对河流上游和下游地区直至海洋造成的水污染。2.制定经济激励措施,鼓励支持固体废弃物的收集和处理。3.促进废物回收利用并降低焚烧比例。4.改进畜禽养殖污染控制措施。5.提高污水处理厂的污水及污泥处置处理能力。6.开展宣传推广活动,提高公众对固体废物处理及循环利用的关注和认知度。

(二)在立法上,加快长江保护立法,立法要体现对长江流域保护的系统综合性、流域差异性和特殊针对性。1.通过建章立制,明确标准和规划、河湖长制、排污许可、生态补偿、区域限批等国家普适性制度章程如何转化为长江流域的具体要求。2.通过法律限定长江流域相关经济活动。3.通过严格各类违法行为的处罚规定,明确在长江流域违反法律、破坏生态环境需要付出的代价。

(三)引导多利益相关方参与,科学识别并解决环境污染和生态破坏等对社区居民生产生活造成的负面影响。通过多利益相关方参与,将性别问题纳入良好的环境社会治理实践。通过宣传教育活动提高公众环境意识。

(四)建立强制性和自愿性机制,确保商业资本积极参与生态环境保护。开发补偿机制是国际上最成功的强制性机制,“按绩效付费”合同机制是在国际上具有广泛应用前景的自愿性机制,政府应积极推动构建相关机制。

(五)拓展现有的政府项目,为引入商业资本投资开辟融资途径。如设立长江生态基金。

六、强化政策、规划、技术等各方面的创新,引领中国绿色城镇化

随着数字时代和绿色时代的到来,未来城镇化的形态和路径亦将发生巨大变化。这些变化可能包括发展模式、空间布局、基础设施、交通物流体系、商业和组织模式、体制和政策等。未来城镇化除技术创新外,更多将涉及到思维方式、理论、发展内容和方式、组织模式、商业模式、体制机制和政策等各个方面的创新。国合会就中国绿色城镇化发展提出以下建议。

(一)改变传统思维。要充分认识到目前数字时代和绿色发展理念对城镇化模式的影响,避免再用传统的城镇化思维进行绿色城镇化。城市的布局和规划要充分发挥市场和社会的关键作用。

(二)将绿色标准全面融入城乡规划。在制定绿色城镇化规划和相关政策时,一定要对城乡进行统筹考虑,要充分考虑其对乡村经济、生态、文化和社会的影响。鼓励城市人才向乡村流动。有序、有条件地向城市居民放开农村宅基地租赁和使用权。

(三)推进节能减排和产业升级。以经济可行且影响较大的绿色技术为突破口,通过体制和政策创新,释放节能减排和产业升级潜力。比如室内空调节能。

(四)充分结合地方实际,创新解决问题方法。在绿色城镇化涉及的基础设施建设、交通物流体系、体制和政策等方面,充分发挥地方的创新精神。比如,在应对暴雨洪涝、海平面上升和风暴潮、热岛效应加剧等挑战时,在适用的情况下,应评估、考虑并使用“基于自然”的方法。如以竹子为材料开展绿色建筑实践。

七、协同效应

前述各项议题都是紧密相连的,有针对性的采取几项行动往往可以同时应对两个或两个以上重要领域的挑战,实现协同绿色发展。例如,“自然的气候解决方案”可以同时实现气候和生物多样性目标。高质量的开展植树造林以及投资红树林和沿海湿地、投资流域保护等措施都可以在增强碳固存和优化生物多样性的同时,实现防洪和水土保持等更多生态系统效益。减少过度捕捞、加强水产养殖业管理、恢复沿海和海洋栖息地等行动,不仅可以提高水产品经济价值、修复生态系统功能,还将有助于增加区域生物多样性。另一方面,中国采取积极措施控制和减少“一带一路”倡议对气候、生物多样性和海洋造成的影响,也将有助于中国进一步巩固其《生物多样性公约》第十五次缔约方大会东道国的引领地位。同时,中国采取政策举措积极控制和减少贸易活动对环境的影响(比如,加强对海外进口棕榈油和大豆生产所在地雨林的保护),可以为其他国家提供重要参考借鉴。

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